Pengertian Dana Alokasi Umum Definisi Sejarah Tujuan dan Fungsi serta Kriteria Desain Transfer dan Perhitungannya

Pengertian Dana Alokasi Umum adalah Menurut Brojonegoro dan C. Risyana dalam Sidik, dkk (2002:155), “Dana Alokasi Umum adalah transfer bersifat umum yang jumlahnya sangat signifikan dimana penggunaannya menjadi kewenangan daerah”.

Definisi Dana Alokasi Umum Menurut Para Ahli

Menurut Bastian (2003 : 84), “Dana Alokasi Umum adalah dana perimbangan dalam rangka untuk pemerataan kemampuan keuangan antar- daerah”.

Sedangkan menurut Halim (2002 : 160), ”Dana Alokasi Umum adalah dana yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan daerah untuk membiayai kebutuhan pengeluarannya dalam rangka pelaksanaan desentralisasi”.

Dari penjelasan di atas terlihat bahwa Dana Alokasi Umum memiliki jumlah yang sangat signifikan sehingga semua pemerintah daerah menjadikannya sebagai sumber penerimaan terpenting dalam anggaran penerimaannya dalam APBN. Oleh karena itu, Dana Alokasi Umum dapat dilihat sebagai respon pemerintah terhadap aspirasi daerah untuk mendapatkan sebahagian kontrol yang lebih besar terhadap keuangan negara.

Tujuan Dana Alokasi Umum adalah untuk mengatasi ketimpangan fiskal keuangan antara pemerintah pusat dan ketimpangan horizontal antar pemerintah daerah karena ketidakmerataan sumber daya yang ada pada mesing-masing daerah.

Penggunaan Dana Alokasi Umum ditetapkan oleh daerah dimana pada bagian ini dianggarkan jumlah DAU sesuai dengan alokasi yang ditetapkan oleh pemerintah. Dalam perhitungannya DAU menggunakan formula yang menggunakan beberapa aspek seperti luas daerah, jumlah penduduk, kepadatan penduduk, indeks harga bangunan, dan jarak tingkat kemiskinan.

Sejarah Dana Alokasi Umum

a. Transfer dan Dana Alokasi Umum di Berbagai Negara Berkembang

Model transfer pada satu negara tidak ada yang dapat digunakan secara mutlak di negara lainnya, hal ini disebabkan karena memang kebutuhan dan kondisi politik serta ekonomi yang terdapat pada masing-masing negara sangat mempengaruhi desain atau sistem transfer pusat ke daerah.

1. Cina

Negara Cina mengenal sistem desentralisasi keuangan baru setengah dekade terakhir, sebagai akibat perubahan sistem perencanaan yang terpusat ke perekonomian yang berbasis pasar. Cina merupakan Block Grant hanya pada provinsi sebesar 25% dari PPN, Pajak Bisnis, PPh BUMN, dan PPh Perorangan.

2. Filipina

Filipina berbentuk kesatuan dengan struktur pemerintahannya berlapis (multi tiered). Sejak tahun 1991 Filipina mengeluarkan undang-undang Local Government Code 1991. Didalam Code tersebut diatur bahwa Dana Alokasi Umum dialokasikan sebesar 23 % untuk provinsi, 23% untuk kota, dan 54% lagi untuk yang lainnya. Dana ini dialokasikan dari penerimaan dalam negeri sebesar 40%. Dana ini ditetapkan 20% untuk proyek-proyek pembangunan.

3. Afrika Selatan

Sistem pemerintahan di Afrika Selatan terdiri dari tiga lapis: Pusat, Provinsi, dan Daerah (lokal) dengan masing-masing memiliki kapasitas pendapatan yang berbeda. Negara ini mengenal sistem transfer sudah sejak lama, namun yang dianggap sukses mulai dikenalkan pada tahun 1997 untuk provinsi dan tahun 1998 untuk pemerintah daerah. Alokasi untuk provinsi lebih besar dibanding alokasi untuk pemerintah daerah. Dana Block grant diambil dari anggaran nasional yang akan didistribusikan atas beberapa komponen, yaitu: 41% untuk pendidikan, 19% untuk kesehatan, 17% untuk jaminan kesejahteraan sosial, 8% aktivitas ekonomi, 7% berdasar jumlah penduduk, 3% komponen keterbelakangan, 5% bagi rata yang merupakan komponen institusional.

Sistem transfer di Indonesia yang ada saat ini merupakan hasil evolusi sepanjang kurun waktu 50 tahun sejak tahun 1945. Sistem ini mempunyai arti yang sangat penting bagi pemerintah daerah. Karena sekitar dua per tiga pengeluarannya dibiayai melalui transfer yang diberikan oleh pemerintah pusat.

Secara umum, terdapat tiga jenis transfer di Indonesia, yaitu subsidi yang bertujuan mencukupi kebutuhan rutin terutama gaji, bantuan yang bertujuan untuk memberikan bantuan pembangunan baik yang bersifat umum maupun khusus, dan Daftar Isian Proyek (DIP). Subsidi dan bantuan dikategorikan sebagai bantuan antar tingkat pemerintahan (intergovernmental grants) sebab menjadi bagian dari anggaran pemerintah daerah. Sedang Daftar Isian Proyek diklarifikasikan sebagai dana yang mengalir ke daerah, namun tidak termasuk ke dalam anggaran pemerintah daerah. Sebelum terbentuknya UU Nomor 32 Tahun 1956 tentang perimbangan antara pemerintah pusat dan daerah, sistem subsidi yang dipakai adalah sistem sluit post, yaitu suatu bentuk subsidi yang memberikan tunjangan sebesar selisih antara besarnya rencana pengeluaran dan penerimaan yang diajukan oleh daerah ke pusat. Namun dalam prakteknya pemberian tunjangan sangat bergantung pada kebijakan sepihak dari pemerintah pusat. Hal ini cukup menyulitkan karena daerah tidak dapat mengetahui atau mempunyai kepastian mengenai besarnya subsidi yang akan diberikan kepada daerah. Sejak tahun 1956, pola hubungan keuangan pemerintah pusat dan daerah mengalami perubahan dengan keluarnya UU Nomor 32 Tahun 1956. Secara konseptual pola hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah diterjemahkan ke dalam 3 hal utama, yaitu:

Penyerahan sumber pendapatan Negara kepada daerah
Pemberian bagian tertentu dari penerimaan berbagai pajak Negara kepada daerah
Memberi ganjaran, subsidi, dan sumbangan kepada daerah Pemerintah pusat memberikan subsidi kepada daerah dengan kriteria alokasi dana yang didasarkan pada variabel-variabel yang justru tidak memiliki kaitan dengan tujuan utama bantuan tersebut. Sebagai akibatnya, bantuan pusat ini memberikan kontribusi terhadap peningkatan kesenjangan pendapatan antar daerah. Sebahagian besar bantuan tersebut merupakan bantuan khusus, maka melalui konsep desentralisasi fiskal dalam UU No. 33/2004 lebih menekankan peranan dari bantuan yang bersifat umum (general purpose grant) yang dikenal sebagai Dana Alokasi Umum.

Tujuan dan Fungsi Dana Alokasi Umum

Ada beberapa alasan perlunya dilakukan pemberian Dana Alokasi Umum dari pemerintah pusat ke daerah, yaitu:

Untuk mengatasi permasalahan ketimpangan fiskal vertical. Hal ini disebabkan sebahagian besar sumber-sumber penerimaan utama di negara yang bersangkutan. Jadi pemerintah daerah hanya menguasai sebahagian kecil sumber-sumber penerimaan negara atau hanya berwenang untuk memungut pajak yang bersifat lokal dan mobilitas yang rendah dengan karakteristik besaran penerimaan relatif kurang signifikan.
Untuk menanggulangi persoalan ketimpangan fiskal horizontal. Hal ini disebabkan karena kemampuan daerah untuk menghimpun pendapatan sangat bervariasi, tergantung kepada kondisi daerah dan sangat bergantung pada sumber daya alam yang dimiliki daerah tersebut.
Untuk menjaga standar pelayanan minimum di setiap daerah tersebut.
Untuk stabilitas ekonomi. Dana Alokasi Umum dapat dikurangi di saat perekonomian daerah sedang maju pesat, dan dapat ditingkatkan ketika perekonomian sedang lesu.

Sedang tujuan umum dari Dana Alokasi Umum adalah untuk:

Meniadakan atau meminimumkan ketimpangan fiskal vertical
Meniadakan atau meminimumkan ketimpangan fiskal horizontal
Menginternalisasikan/memperhitungkan sebahagian atau seluruh limpahan manfaat/biaya kepada daerah yang menerima limpahan manfaat tersebut.
Sebagai bahan edukasi bagi pemerintah daerah agar secara intensif menggali sumber-sumber penerimaannya, sehingga hasil yang diperoleh menyamai bahkan melebihi kapasitasnya.

Kriteria Desain Transfer Dana Alokasi Umum dan Formula Perhitungannya

a. Kriteria Desain Dana Alokasi Umum

Dalam desain Dana Alokasi Umum ada tiga faktor yang perlu diperhatikan, yaitu: sumber dana untuk alokasi DAU (ditributable pool), formula distribusi, dan kondisionalitas (conditionality).

1. Sumber Dana

Satu ciri dari sistem transfer keuangan pusat ke daerah adalah stabilitas, disamping fleksibilitas. Hal ini tampak bertentangan tapi bukan tidak mungkin untuk dicapai, dan berkaitan dengan sumber dana. Secara mendasar berdasarkan praktek di banyak negara, ada tiga cara untuk menentukan berapa jumlah dana yang akan dialokasikan untuk transfer pusat dan daerah:

Proporsi tertentu dari penerimaan pemerintah, atau persentase tertentu dari APBD
Secara ad hoc yaitu transfer keuangan yang didesain oleh pemerintah pusat yang didasarkan pada antara lain alokasi prioritas nasional atau alokasi tambahan yang ditujukan untuk tujuan tertentu untuk satu tahun anggaran tertentu.
Berdasarkan formula yakni distribusi penerimaan ke daerah yang didasarkan kepada suatu formula tertentu atau mempertimbangkan faktor-faktor tertentu; by grant to reimburse cost: artinya transfer keuangan kepada daerah untuk membiayai satu jenis pengeluaran tertentu.

Misalkan sebagai proporsi dari pengeluaran spesifik atau dikaitkan dengan berbagai karakteristik umum daerah penerima transfer.

Dana Alokasi Umum dalam hal ini menggunakan cara yang pertama dan merupakan cara yang baik untuk menciptakan stabilitas bagi pemerintah daerah sekaligus fleksibilitas bagi pemerintah pusat.

2. Formula Distribusi

Faktor formula distribusi sangat penting dalam menghasilkan efek yang diharapkan bagi daerah sehingga formula yang tepat harus diusahakan. Maka transfer yang dapat dinegoisasikan sangat dihindarkan, apalagi sampai daerah bisa mempengaruhi faktor atau variabel yang dipakai dalam formula untuk kepentingannya.

3. Kondisionalitas

Dana Alokasi Umum adalah unconditional block grant, sehingga persyaratan serupa tidak ada. Seperti sudah diuraikan, tujuan utama Dana Alokasi Umum adalah untuk menjamin semua daerah memilki sumber dana dalam menyediakan pelayanan minimum dengan standar tertentu. Namun untuk penggunaan transfer bersyarat masih sangat kurang di Indonesia. Transfer ini sangat efektif digunakan sebagai sarana mencapai sasaran di berbagai sektor tertentu, misalnya : kesehatan, pendidikan, dan infrastruktur dasar. Transfer ini cukup baik dalam rangka menciptakan pemerataan standar di pelosok-pelosok Indonesia.

Menurut Kadjatmiko dalam Sidik, dkk (2004 : 133) untuk desain transfer pusat ke daerah ada beberapa kriteria umum yang harus dipenuhi, antara lain :

Otonomi
Merupakan prinsip yang mendasari desentralisasi fiskal, apakah suatu negara itu berbentuk federal maupun kesatuan. Dengan otonomi berarti pemerintah daerah memiliki independensi dan fleksibilitas dalam menentukan prioritas-prioritas belanja.
Penerimaan yang memadai (revenue adequaty)
Pemerintah daerah semestinya memiliki pendapatan (termasuk transfer) yang cukup untuk menjalankan segala kewajiban atau fungsi yang diembannya.
Keadilan (equity)
Besarnya dana transfer dari pusat ke daerah seharusnya berhubungan positif dengan kebutuhan fiskal daerah, dan sebaliknya berkebalikan dengan besarnya kapasitas fiskal daerah yang bersangkutan.
Transparan dan Stabil
Formula transfer harus diumumkan sehingga dapat diakses masyarakat, dan yang lebih penting lagi adalah bahwa setiap daerah dapat memperkirakan berapa penerimaan totalnya termasuk transfer sehingga memudahkan penyusunan anggaran.
Sederhana (simplicity)
Alokasi dana kepada pemerintah daerah didasarkan pada faktor- faktor obyektif dimana unit-unit individual tidak memiliki kontrol atau tidak dapat mempengaruhinya. Disamping itu juga formula harus relatif mudah untuk dipahami.
Insentif
Desain transfer harus sedemikian rupa sehingga memberikan semacam insentif bagi daerah dengan manajemen fiskal yang baik, dan sebaliknya menangkal praktik-praktik yang tidak efisien.

b. Formula Perhitungan Dana Alokasi Umum

Dalam penyusunannya, rumus Dana Alokasi Umum mengacu pada beberapa prinsip dasar agar rumus yang dipakai memenuhi beberapa aspek, seperti aspek legalitas hukum, aspek akademis, dan aspek implementasi di lapangan. Prinsip-prinsip tersebut adalah :

Norma hukum dalam UU nomor 33 tahun 2004
Undang-undang nomor 33 yang telah disetujui DPR menjadi dasar implementasi dana perimbangan. Oleh karena itu, dalam pembuatan rumus DAU harus memenuhi kaidah-kaidah dasar yang telah dicantumkan dalam UU No. 33 tahun 2004. Salah satu kaidah yang terpenting adalah bahwa Dana Alokasi Umum dialokasikan kepada daerah dengan menggunakan bobot daerah. Sementara itu bobot daerah itu sendiri harus dirumuskan dengan menggunakan suatu formula yang didasarkan atas pertimbangan kebutuhan dan potensi penerimaan daerah.
Hubungan antara kebutuhan dan potensi daerah harus jelas Hubungan potensi dan kebutuhan daerah harus jelas. Daerah yang relatif lebih maju dan mampu berdiri sendiri bila dibandingkan dengan daerah lain, maka daerah bersangkutan akan memerlukan bantuan dari pusat yang relatif lebih kecil. Daerah yang lebih maju pada umumnya akan memiliki Pendapatan Asli Daerah dan atau bagi hasil pajak dan bukan pajak (sumber daya alam) yang relatif lebih besar. Oleh karena itu, dalam perumusannya formula Dana Alokasi Umum disepakati bahwa daerah yang akan memperoleh DAU adalah daerah yang memerlukan pembiayaan kebutuhan daerah, tetapi tidak mampu membiayai sendiri dengan kemampuan (potensi) yang ada.
Artinya Dana Alokasi Umum diberikan untuk membiayai selisih antara kebutuhan daerah dengan potensinya.
Rumus untuk menentukan alokasi DAU harus mudah dipahami dan logis
Rumus Dana Alokasi Umum didasarkan atas formula yang sederhana, mudah dipahami, dan juga mudah dihitung oleh daerah bila data tersedia. Selain itu rumus tersebut harus logis; artinya memenuhi kaidah-kaidah prinsip teori maupun UU No. 33 Tahun 2004, serta tidak mempertentangkan prinsip yang satu dengan yang lain (konsisten).
Rumus didasarkan atas variabel-variabel yang datanya tersedia akurat
Formula alokasi DAU harus memiliki variabel-variabel yang datanya terdapat di setiap daerah, dan selain itu data tersebut berasal dari sumber informasi yang dapat dipertanggungjawabkan.

Berdasarkan uraian di atas, maka alur pemikiran dalam penyusunan formula Dana Alokasi Umum dapat digambarkan dalam suatu bagan sebagai berikut:

Gambar 2.1

Proses penerapan variabel dan rumus DAU

Sumber: Sidik, dkk, 2002

c. Potensi Penerimaan

Potensi penerimaan berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 104 Tahun 2000 Tentang Dana Perimbangan, terdiri atas variabel-variabel sebagai berikut :

1. Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) sektor sumber daya alam (primer)

Sektor-sektor yang termasuk dalam sumber daya alam ini adalah sektor yang diatur dalam UU No. 33 Tahun 2004 untuk dibagihasilkan ke daerah yaitu : kehutanan, perikanan, pertambangan, minyak dan gas. Variabel ini dipergunakan untuk memperlihatkan perbedaan potensi daerah kaya dengan daerah miskin sumber daya alam. Untuk menunjukkan perbedaan antara satu daerah dengan daerah lain dalam sumber daya alam, dapat dibuat indeks SDA sebagai berikut :

[PDRB Sektor SDA Daerah / PDRB Daerah]

Indeks SDA Daerah = -----------------------------------------------------

[PDRB Sektor SDA Nasional / PDB Nasional]

2. PDRB sektor industri dan jasa lainnya (non-primer)

Sektor yang termasuk didalamnya adalah sektor-sektor yang tidak

termasuk dalam sektor SDA. Variabel ini diperlukan untuk menunjukkan potensi penerimaan suatu daerah dari sumber-sumber yang berasal bukan dari bagi hasil SDA, seperti potensi PAD maupun bagi hasil pajak PBB. Untuk menunjukkan perbedaan potensi suatu daerah di sektor industri tertentu, dapat dilihat dengan Indeks Industri sebagai berikut :

Indeks Industri Daerah = [PDRB sektor non primer Daerah/PDRB Daerah]

[PDB sektor non primer Nasional / PDB Nasional]

3. Besarnya Angkatan Kerja

Variabel ini untuk memperlihatkan perbedaan potensi daerah atas sumber daya manusianya. Suatu daerah yang memiliki sumber daya manusia yang besar secara relatif akan memiliki potensi penerimaan yang lebih baik, misalnya potensi penerimaan bagi hasil PPh perorangan, dan juga Pendapatan Asli Daerah. Untuk menunjukkan perbedaan potensi suatu daerah dari segi tenaga kerjanya dapat dibuat Indeks SDM sebagai berikut :

[Angkatan Kerja Daerah / Populasi Daerah]

Indeks SDM Daerah = -------------------------------------------------------

[Angkatan Kerja Indonesia / Populasi Indonesia]

d. Kebutuhan Daerah

Kebutuhan daerah terdiri dari beberapa variabel berdasarkan Peraturan Pemerintah No. 84 Tahun 2001 Tentang Perubahan atas Peraturan Pemerintah No. 104 Tahun 2000 Tentang Dana Perimbangan sebagai berikut:

1. Jumlah Penduduk

Besarnya penduduk suatu daerah mencerminkan kebutuhan pelayanan yang diperlukan. Untuk menunjukkan perbedaan kebutuhan antara satu daerah dengan yang lain berdasarkan jumlah penduduk, dapat dibuat Indeks Beban Penduduk sebagai berikut :

Populasi Daerah

Indeks Penduduk = -------------------------------------------------

Rata-rata Populasi Daerah Secara Nasional

2. Luas Wilayah

Daerah dengan penduduk yang tidak padat, tetapi dengan memiliki cakupan wilayah yang luas, membutuhkan pembiayaan yang besar. Untuk menunjukkan perbedaan kebutuhan suatu daerah didasarkan atas luas wilayahnya digunakan Indeks Luas Wilayah sebagai berikut :

Luas Daerah

Indeks Luas Wilayah = ------------------------------------------------

Rata-rata Luas Daerah Secara Nasional

3. Indeks Harga Bangunan

Indeks harga bangunan merupakan pencerminan dari kondisi geografis suatu daerah. Semakin sulit kondisi geografis suatu daerah, maka diperlukan pembiayaan lebih besar. Biaya konstruksi akan lebih mahal pada daerah-daerah pegunungan maupun daerah terpencil lainnya (seperti kepulauan yang tersebar) dibandingkan dengan daerah yang relatif di daratan. Oleh karena itu, biaya pelayanan pada daerah dengan kondisi geografis yang sulit semacam ini cenderung akan lebih besar. Indeks harga bangunan mampu menunjukkan tingkat kesulitan geografis daerah. Untuk menghitung perbedaan satu daerah dengan yang lain didasarkan atas indeks harga, digunakan Indeks Harga Bangunan dengan rumusan sebagai berikut :

Indeks Konstruksi Daerah

Indeks Harga Daerah = ---------------------------------------

100

4. Jumlah Penduduk Miskin

Target pelayanan adalah untuk meningkatkan taraf hidup masyarakat. Dengan semakin banyaknya penduduk yang hidup di bawah garis kemiskinan, makin besar kebutuhan pembiayaan suatu daerah. Untuk menunjukkan perbedaan banyaknya orang miskin antara satu daerah dengan daerah lain digunakan Indeks kemiskinan relatif sebagai berikut :

Jumlah Penduduk Miskin Daerah

Indeks Kemiskinan Relatif Daerah = ------------------------------------------------------------

Rata-rata Jumlah Penduduk Miskin Nasional

e. Penentuan Bobot dan Alokasi Daerah

Untuk menentukan bobot model suatu daerah dalam alokasi DAU, dipergunakan suatu formula yang mengikuti prinsip-prinsip dasar di atas. Prosedur penetapan bobot daerah dapat diuraikan sebagai berikut :

1. Langkah Pertama, rumus DAU yang akan dibentuk didasarkan atas pemikiran bahwa alokasi DAU akan diberikan kepada daerah yang tidak mampu memenuhi kebutuhannya dengan menggunakan potensi penerimaannya sendiri. Ini berarti bahwa besarnya kebutuhan Dana Alokasi Umum suatu daerah yang dinyatakan sebagai berikut :

Kebutuhan DAU = Kebutuhan Daerah – Potensi Penerimaan Daerah

2. Langkah Kedua, dilakukan perkiraan besarnya kebutuhan daerah, yang dalam hal ini diestimasi dengan menggunakan variabel- variabel kebutuhan yang telah disebutkan sebelumnya, dengan menggunakan perhitungan sebagai berikut :

(I.Penduduk + I.Luas + I.Harga + I.Kemiskinanan)

Kebutuhan daerah =Pengeluaran daerah rata-rata x ----------------------------------------------------

3. Langkah Ketiga, memperkirakan besarnya potensi penerimaan daerah dengan menggunakan variabel-variabel potensi yang telah dijelaskan di atas. Pengeluaran daerah dihitung dengan cara sebagai berikut :

[Indeks Industri+Indeks SDA+Indeks SDM]

Potensi Penerimaan= Penerimaan Daerah Rata-rata = -----------------------------------------------

Yang dimaksud dengan penerimaan daerah rata-rata adalah total Pendapatan Asli Daerah ditambah dengan Bagi Hasil Pajak (BPH), dibagi dengan jumlah daerah (Provinsi atau Kabupaten/Kota).

4. Langkah Keempat, ditetapkan selisih antara kebutuhan setiap daerah dengan potensi penerimaan dari daerah. Bobot DAU dihasilkan dengan membandingkan kebutuhan DAU daerah bersangkutan terhadap total kebutuhan DAU.

Kebutuhan DAU Daerah

Bobot DAU Daerah = --------------------------------

Total Kebutuhan

Dengan menggunakan bobot DAU setiap daerah yang diperoleh dari perhitungan di atas, maka besarnya alokasi DAU untuk setiap suatu kabupaten/kota ataupun provinsi dapat dihitung. Besarnya Dana Alokasi Umum ke suatu kabupaten/kota dihitung dengan mengalikan bobot kabupaten/kota bersangkutan dengan besarnya total dana DAU yang tersedia untuk kabupaten/kota. Total dana DAU untuk kabupaten/kota secara nasional adalah 90% dikalikan dengan 25% dari Penerimaan Dalam Negeri (PDN). Dengan demikian besarnya alokasi DAU untuk suatu kabupaten/kota adalah :

Alokasi DAU kabupaten/kota = 90% x 25% x PDN x bobot kabupaten/kota

Perhitungan besarnya alokasi DAU untuk provinsi, mirip dengan cara menghitung alokasi untuk kabupaten/kota. Perbedaannya adalah dana DAU yang tersedia untuk provinsi adalah sebesar 10% terhadap 25% dari PDN. Atau dengan rumus sebagai berikut :

Alokasi DAU provinsi = 10% x 25% x PDN x bobot provinsi

MENU UTAMA